作者：张朝元中国经济体制改革研究会副秘书长

　　当前，片区综合开发项目十分火热，已成为推动新型城镇化建设重要开发模式，也“十四五”期间引领城市发展升级主要方式之一。片区开发投资体量大，建设项目多、涉及范围广，从实践来看，目前多数片区开发项目都是企业作为立项主体，为何这样做呢?业内人士都很清楚，这里就不展开谈了。本文主要阐述地方政府专项债券可否支持企业立项的片区开发项目呢?以什么方式支持?支持的条件?

　　1、有必要了解地方政府专项债券类别

　　所谓地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。由上图可知，地方专项债券由普通专项债券和项目收益专项债券组成。

　　(一)普通专项债券

　　普通专项债券主要用于重大的基础设施、公益性事业发展项目和攻坚脱贫项目，以这些项目对应的政府性基金预算或专项收入还本付息。2017年以前发行的专项债券基本是这类别债券，比如在铁路建设、园区建设、乡镇供水和污水等项目都使用过普通专项债券筹资。另外，有部分普通专项债券的作用是用于偿还以前专项债到期债务本金，也就是再融资债券。

　　(二)项目收益专项债券

　　项目收益专项债券是项目收益与融资自求平衡地方政府专项债券的简称，是按照地方政府性基金收入项目分类发行的专项债券，项目能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流收益要能够覆盖债券的还本付息，即项目能实现收益与融资自求平衡。2017年开始，在土地收储、收费公路和棚户区改造等领域开展项目收益专项债券的试点工作，在《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)颁布之后，专项债券品种又不断丰富。目前，在绿色生态、水利建设、城乡基础设施、老旧小区改造、园区建设、供水和污水、防洪设施、文化旅游、公立医院、学校建设等领域都有发行该债券案例。

      2、政府专项债券资金对项目有哪些使用方式?

　　在了解专项债券的类别特点后，我们需要清楚地方专项债券对公益性项目具体使用方式，但从现行的政府专项债券有关文件政策，并没有找到涉及专项债券对项目使用方式及支持项目途径。这里我们结合《政府投资条例》中政府投资方式，并根据专项债券投资的方向，归纳以下三种使用方式。

　　(一)以专项债券直投方式用于项目投资建设

　　这类项目属于政府投资项目，政府发债融资后直接拨款，并由政府相关机构或事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式，以项目进入政府性基金或经营性专项收入偿还专项债本息，这类项目通常没有其他投资主体参与。如普通专项债券投资的项目。

　　(二)以专项债券作为项目资本金投资建设

　　专项债券支持这类项目要符合《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号)要求，即项目收益必须兼有政府性基金预算收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债本息后仍有剩余专项收入的重大项目，才可以作为项目资本金。

　　(三)以专项债券用作项目公司、社会投资方的债务性资金

　　这类项目应该属于政府补助类项目，虽然使用政府投资资金，但不属于政府投资项目。政府是以债务性资金进入项目公司或项目实施主体，需以项目产生对应的政府性基金收入及专项收入偿还债券本息，且项目收益能自求平衡。这种方式不适用于PPP项目。如眉山市政府通过发行政府专项债券支持智慧路灯项目。

　　3、企业立项的片区综合开发项目分析

　　目前，片区综合开发项目主要有政府投资项目和企业投资项目。依据国家发改委颁布的《企业投资项目核准和备案管理办法》，企业投资项目是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。由于片区开发投资体量大、项目范围广、综合性强，且子项目种类多样，运作方式复杂，既包含公益性项目也有经营性项目，寻求政府财政或发债给予一定支持具有现实意义。片区综合开发按照其公益性和商业性可以分以下几类：

　　(一)土地收储项目

　　绝大多数片区综合开发项目都会涉及土地收储问题，一个方面片区建设需要覆盖几片土地征收开发，另一个方面，以此对项目收益进行平衡，实现闭环运作。但需要注意，尽管是企业立项项目，土地收储部分要由政府相关部门和机构牵头实施，立项的主体是政府相关部门，而不能由城投公司或项目公司立项。

　　(二)纯公益类项目

　　片区开发的纯公益类项目主要包括市政道路、桥梁、广场、消防站、绿化工程、防洪设施等，还有学校、医院等，这些项目是片区开发必然要涉及的，有的片区开发建设仅市政道路就要建设10几条路。同样，这些项目是纯公益性项目，不能由城投公司作为立项主体，即使以城投公司作为项目立项，这些资产在城投公司名下是无意义的。

　　(三)准公益性项目

　　通常片区开发要建设污水处理、垃圾处理，还会涉及电力、给排水、燃气、通讯，可能需要建设部分安置房等保障性用房等，这些项目有一定运营和经营性，城投公司或项目公司可把这类项目作为名下立项，项目建设后成为其下资产，且为有效资产，未来可以通过使用者付费和政府财政补贴获得较稳定的收益。

　　(四)商业性项目

　　商业项目是片区开发以企业立项前提和基础，若没有商业性项目企业立项实际形同虚设。这类项目主要包括停车场、充电桩、专家公寓、普通公寓、商业写字楼、酒店宾馆等，有的片区还涉及文旅项目。这些项目通常立项在投资人名下或在联合体的运营商名下，土地性质为商业用地，是片区开发中优质的资产，为投资人或运营商产生经营性现金流。

       4、专项债券如何支持企业立项的片区开发项目

　　上面提到政府专项债券支持项目有三种方式，直接投资方式及以资本金注入方式属于政府投资项目，不是本文讨论的。下面讨论对企业立项的片区开发支持。

　　(一)从政策方面看

　　政府专项债券投资支持政府投资项目毋庸置疑，但政府专项债券能否支持企业投资项目，当前有关的政策法规并没有明确规定。从相关政策来看，更多是从项目公益属性进行阐述的，如厅字〔2019〕33号文明确：“对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资。”2020年7月15日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求各地用好地方政府专项债券，加强资金和项目对接、提高资金使用效益，重点支持“两新一重”、公共卫生设施建设。

　　上述政策强调政府专项债券与公益性项目对接，并没有要求公益性项目立项主体是谁，只要项目收益全部属于政府性基金收入的就可以使用政府专项债券支持，这为企业立项的片区综合开发带来机遇，企业通过获得政府专项债券支持降低了财务支出成本。

　　(二)从实务方面看

　　一些案例研究中得出，虽然是企业立项的项目，若项目具有公益性，可提供公共服务，且这类项目收益能够形成政府性基金收入或专项收入，如片区开发中的城市停车场、污水处理、供水项目等都可通过专项债券融资。

　　那么，专项债券对企业投资项目支持方式，是以专项债券对项目公司、社会投资方债务性资金支持，既然是债务性资金，就是要用片区开发相应的项目经营收益来偿还专项债券的本息，因此，专项债券的品种应是项目收益与融资自求平衡专项债券，即未来产生的收益能够覆盖实施项目投入专项债的本息。

　　通过上述分析，我们可以得出专项债券支持企业立项的片区开发项目的结论：一是所支持的项目具有公益性，可提供公共服务;二是所支持的项目收入能形成政府性基金收入或专项收入;三是政府所发行的债券是项目收益与融资自求平衡专项债券。

　　参考资料：扶曦，杨东委《地方政府专项债券发行法律审查中项目立项审批权限划分问题浅析》